Milchanlieferungsquote in der Insolvenz des Milchbauern

Die Milchan­liefer­ungsquote ist eine öffentlich-rechtliche Abgaben­vergün­s­ti­gung. Hält der Inhab­er ein­er Milchan­liefer­ungsquote diese ein, kann er auch im Falle ein­er Über­liefer­ung der deutschen einzel­staatlichen Milchquote nicht zu der EU-rechtlich für diesen Fall vorge­se­henen Über­schuss­ab­gabe herange­zo­gen wer­den. Nach § 8 Abs. 1 Milchquoten­verord­nung kön­nen die Milchquoten nur im Rah­men und nach Maß­gabe der in der Milchquoten­verord­nung vorge­se­henen Möglichkeit­en über­tra­gen wer­den, und zwar – von in der Milchquoten­verord­nung im Einzel­nen geregel­ten Aus­nah­men abge­se­hen – nur flächen- und betrieb­sunge­bun­den, dauer­haft und schriftlich. Grund­sät­zlich sind die Milchan­liefer­ungsquoten im so genan­nten Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren gemäß §§ 11 ff. Milchquoten­verord­nung zu über­tra­gen. Die Über­tra­gung erfol­gt danach – in einem dem Ver­fahren an der Börse ver­gle­ich­baren Prozedere -, soweit die Ange­bote (§ 12 Milchquoten­verord­nung) und die Nach­fra­ge­nange­bote (§ 13 Milchquoten­verord­nung) sich deck­en (bezüglich der hier nicht rel­e­van­ten kom­plizierten Einzel­heit­en vgl. die §§ 11 ff. Milchquoten­verord­nung). Das Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren wird im Über­tra­gungs­bere­ich West – den so genan­nten alten Län­dern – durch Über­tra­gungsstellen der Län­der (vor­liegend das Regierung­sprä­sid­i­um …) durchge­führt (§ 16 Abs. 3 Milchquoten­verord­nung), die die abgegebe­nen Gebote auf ihre Recht­mäßigkeit zu über­prüfen haben und unzuläs­sige Gebote durch Bescheid zurück­weisen (§ 14 Abs. 3 Satz 2 Milchquoten­verord­nung). Bere­its diese Wort­wahl verdeut­licht, dass die Entschei­dung über die Zurück­weisung ein Ver­wal­tungsakt ist. Ungeachtet dessen fol­gt dieses Ergeb­nis auch aus dem öffentlich-rechtlichen Regelungszusam­men­hang des Über­tra­gungsstel­len­ver­fahrens, wonach über die Zulas­sung jedes einzel­nen Gebotes eine Behörde (§ 35 Abs. 1 VwVfG) zu entschei­den hat.

Milchanlieferungsquote in der Insolvenz des Milchbauern

Ein Gebot ist als unzuläs­sig zurück­zuweisen, wenn der Bieter eine Milchquote über­tra­gen möchte, über die er nicht (mehr) ver­fügt oder über die er nicht ver­fü­gungs­berechtigt ist. Nach ein­er Ansicht ist die Milchquote als öffentlich-rechtliche Befug­nis, abgaben­frei Milch zu liefern, unpfänd­bar. Dahin­ter ste­ht der Gedanke, die Milchan­liefer­ungsquote sei nicht Teil der Insol­venz­masse und der Insol­ven­zver­wal­ter fol­glich nicht ver­fü­gungs­berechtigt (vgl. § 80 Abs. 1 InsO). Dieser Rechts­stand­punkt wird in der Tat in der Begrün­dung zu § 8 Milch­ab­gaben­verord­nung, der wörtlich übere­in­stim­menden Vorgängerbes­tim­mung zu § 8 Milchquoten­verord­nung, vertreten. Dem will das Ver­wal­tungs­gericht Freiburg jedoch nicht fol­gen:

Nach § 35 Abs. 1 InsO umfasst die Insol­venz­masse das gesamte Ver­mö­gen, das dem Schuld­ner zur Zeit der Eröff­nung des Ver­fahrens gehört und das er während des Ver­fahrens erlangt. Gemäß § 36 Abs. 1 InsO gehören jedoch die Gegen­stände nicht zur Insol­venz­masse, die nicht der Zwangsvoll­streck­ung unter­liegen, etwa weil sie unpfänd­bar sind. In § 36 Abs. 2 InsO ist eine – hier allerd­ings nicht unmit­tel­bar rel­e­vante – Aus­nahme geregelt, wonach einzelne unpfänd­bare Gegen­stände gle­ich­wohl in die Insol­venz­masse fall­en.

Nach diesen rechtlichen Vor­gaben ist die Milchquote Teil der Insol­venz­masse. Der Bun­des­gericht­shof hat entsch­ieden, dass die Milchquote ein anderes Ver­mö­gen­srecht i.S. des § 857 Abs. 1 ZPO ist, weil sie dem Milcherzeuger das Recht gewährt, in ihrem Umfang abgaben­frei Milch anzuliefern und ihre (Pfand-)Verwertung im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren zur Befriedi­gung eines Gel­danspruchs des Gläu­bigers des Milchquoten­in­hab­ers führen kann. Das Voll­streck­ungs­gericht muss dazu den Voll­streck­ungs­gläu­biger gem. § 857 Abs. 5 ZPO ermächti­gen, die Milchquote an Stelle ihres Inhab­ers, des Voll­streck­ungss­chuld­ners, im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren zu veräußern.

Die Ein­stu­fung der Milchquote als anderes Ver­mö­gen­srecht nach § 857 Abs. 1 ZPO recht­fer­tigt ihre Qual­i­fika­tion als Ver­mö­gens­be­standteil im Sinne des § 35 Abs. 1 InsO. Das ergibt sich aus der insoweit gle­ichen Ziel­rich­tung von Einzelzwangsvoll­streck­ungsver­fahren ein­er­seits und Insol­ven­zver­fahren ander­er­seits. Bei­de Ver­fahren sind auf die Befriedi­gung von Geld­forderun­gen (bzw. auch von in Geld umgerech­neten son­sti­gen Forderun­gen gem. § 45 InsO) gerichtet. Im Einzelzwangsvoll­streck­ungsver­fahren geht es lediglich um die Durch­set­zung des Anspruchs eines einzel­nen Gläu­bigers, im Insol­ven­zver­fahren dage­gen um die – möglichst voll­ständi­ge – Befriedi­gung der Gesamtheit der Insol­ven­zgläu­biger im Falle eines Insol­ven­z­grun­des.

Die Milchquote ist auch pfänd­bar. Sie ist zunächst keine bloße, der Pfän­dung nicht unter­wor­fene Befug­nis, wie etwa ein Kündi­gungsrecht, ein Anfech­tungsrecht oder das Recht zur Auss­chla­gung ein­er Erb­schaft, vielmehr ist sie über­trag­bar und damit grund­sät­zlich verkehrs­fähig.

Stim­men in der Lit­er­atur vertreten allerd­ings die Auf­fas­sung, die Milchquote sei unpfänd­bar, weil sie nicht nach §§ 398, 413 BGB abtret­bar sei, und deshalb auch wed­er zur Sicherung abge­treten noch verpfän­det wer­den könne (§ 1274 BGB), son­dern nur in den öffentlich-rechtlich geregel­ten Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren (jet­zt: §§ 11 ff. Milchquoten­verord­nung) über­tra­gen wer­den könne.

Die eingeschränk­te Über­trag­barkeit der Milchquote ste­ht ihrer Pfänd­barkeit (§§ 857 Abs. 1, 851 ZPO) und damit ihrer Zuge­hörigkeit zur Insol­venz­masse indessen nicht ent­ge­gen.

Ob die eingeschränk­te Über­trag­barkeit eines Ver­mö­gen­srechts dessen Pfänd­barkeit gem. §§ 857 Abs. 1, 851 Abs. 1 ZPO auss­chließt, ist durch Ausle­gung des beschränk­enden Geset­zes zu ermit­teln. Die Über­trag­barkeit der Milchquote ist eingeschränkt, weil sie (grund­sät­zlich) nur Milcherzeugern zuste­hen darf, also an einen milcherzeu­gen­den Betrieb gebun­den ist, um zu ver­hin­dern, dass sie nicht zur Erzeu­gung oder Ver­mark­tung von Milch ver­wen­det wird, son­dern dazu, unter Aus­nutzung ihres Mark­twertes (etwa durch Speku­la­tion) rein finanzielle Vorteile aus ihr zu ziehen. Diese Zielset­zung der Milchquoten­verord­nung wird durch die Pfän­dung der Milchquote indessen nicht beein­trächtigt, denn der Gläu­biger kann sie nach ein­er Ermäch­ti­gung durch das Voll­streck­ungs­gericht gem. § 857 Abs. 5 ZPO eben­so wie ihr Inhab­er nur im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren und nur an einen Milcherzeuger (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Milchquoten­verord­nung) über­tra­gen.

Die gegen diese Entschei­dung vorge­bracht­en Ein­wen­dun­gen greifen nicht durch. Das Argu­ment, der Bun­des­gericht­shof habe verkan­nt, dass ein Gebot im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren nur von einem aktiv­en Milcherzeuger abgegeben wer­den könne, ist unzutr­e­f­fend. Denn nach § 8 Abs. 2 Milchquoten­verord­nung kann die Milchquote in Son­der­fällen (Erb­fall usw.) zunächst auch von Per­so­n­en über­nom­men wer­den, die selb­st keine Milcherzeuger sind. Nach § 9 Abs. 1 Milchquoten­verord­nung sind diese Per­so­n­en dann aber verpflichtet, die Milchquote inner­halb ein­er vorgegebe­nen Frist (als nicht aktive Milcherzeuger) im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren an einen Milcherzeuger zu über­tra­gen. Anderen­falls wird sie gem. § 9 Abs. 3 Milchquoten­verord­nung zugun­sten der nationalen Milchquoten­re­serve einge­zo­gen. Ger­ade vor diesem Hin­ter­grund ist nicht ersichtlich, warum ein Voll­streck­ungs­gläu­biger nicht gem. § 857 Abs. 5 ZPO sollte ermächtigt wer­den kön­nen, im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren ein Gebot abzugeben.

Wie bere­its oben aus­ge­führt, heißt es allerd­ings in der Begrün­dung zur Neu­fas­sung des wörtlich mit § 8 Milchquoten­verord­nung übere­in­stim­menden § 8 der Milch­ab­gaben­verord­nung, aus der Bes­tim­mung könne zugle­ich geschlossen wer­den, dass die Über­tra­gung im Rah­men ein­er Zwangsvoll­streck­ung nicht möglich sei. Denn das in sich geschlossene Über­tra­gungssys­tem der Milch­ab­gaben­verord­nung sehe eine solche Über­tra­gungsmöglichkeit nicht vor. Daher schei­de nach § 36 Abs. 1 Satz 1 InsO auch die Zuge­hörigkeit zu ein­er Insol­venz­masse grund­sät­zlich aus, weshalb auch die Son­derbes­tim­mung des § 26 Milch­ab­gaben­verord­nung (bzw. jet­zt: Milchquoten­verord­nung) erforder­lich sei. Diese Begrün­dung ist eine Reak­tion auf den Beschluss des Bun­des­gericht­shofs vom 20.12.2006.

Aus den Aus­führun­gen des Bun­desmin­is­teri­ums für Ernährung, Land­wirtschaft und Ver­brauch­er­schutz in der genan­nten Begrün­dung ist indessen nicht zu fol­gern, dass die Milchquoten­verord­nung auch in diesem Sinne auszule­gen ist. Zunächst ist die Begrün­dung bere­its in sich wider­sprüch­lich. Wäre die Milchquote unpfänd­bar und gehörte deshalb nicht zur Insol­venz­masse, kön­nte der Insol­ven­zver­wal­ter darüber über­haupt nicht ver­fü­gen (§ 80 Abs. 1 InsO). Ein­er die Über­trag­barkeit der Milchquote durch den Insol­ven­zver­wal­ter ein­schränk­enden Regelung in § 26 Milch­ab­gaben­verord­nung (bzw. jet­zt: in § 26 Milchquoten­verord­nung) hätte es dann über­haupt nicht bedurft. Dass in den genan­nten Verord­nun­gen eine („insol­ven­zrechtliche“) Regelung des Inhalts getrof­fen wer­den sollte, dass der Insol­ven­zver­wal­ter aus­nahm­sweise ent­ge­gen der geset­zlichen Regelung in § 80 Abs. 1 InsO über nicht zur Insol­venz­masse gehörende Gegen­stände soll ver­fü­gen dür­fen, ist nicht anzunehmen, denn eine solche Bes­tim­mung wäre von der geset­zlichen Grund­lage der genan­nten Verord­nun­gen (dazu sogle­ich) nicht gedeckt.

Geset­zliche Ermäch­ti­gungs­grund­lage im Sinne des § 80 Abs. 1 GG der Milch­ab­gaben­verord­nung eben­so wie der Milchquoten­verord­nung für die hier maßge­blichen Regelun­gen ist § 8 Abs. 1 MOG. Nach dieser Bes­tim­mung wird das Bun­desmin­is­teri­um, d.h. das Min­is­teri­um für Ernährung, Land­wirtschaft und Ver­brauch­er­schutz (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 MOG), ermächtigt, im Ein­vernehmen mit dem Bun­desmin­is­teri­um der Finanzen und dem Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Tech­nolo­gie durch Rechtsverord­nung mit Zus­tim­mung des Bun­desrates hin­sichtlich Garantiemen­gen, Ref­erenz­men­gen, Ref­erenz­be­trä­gen, Quoten, Ober­gren­zen, Zahlungsansprüchen und son­sti­gen Min­d­est- oder Höch­st­men­gen oder ‑beträ­gen, die in Regelun­gen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG vorge­se­hen sind (Men­gen), Vorschriften über das Ver­fahren bezüglich Men­gen und die Zuord­nung von Men­gen zu erlassen, soweit die Vorschriften zur Durch­führung von Regelun­gen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG hin­sichtlich Mark­tord­nungswaren oder Direk­tzahlun­gen erforder­lich sind und im Falle der Zuord­nung von Men­gen die Zuord­nung nach den Regelun­gen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG bes­timmt, bes­timm­bar oder begren­zt ist. In § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3a MOG heißt es zwar unter anderem, in Rechtsverord­nun­gen nach Satz 1 könne ins­beson­dere die Über­tra­gung von Men­gen geregelt wer­den, wobei per­sön­liche, örtliche und zeitliche Über­tra­gungs­beschränkun­gen vorge­se­hen wer­den kön­nten. Die Anord­nung der Unpfänd­barkeit der Milchquote in der Milch­ab­gaben­verord­nung bzw. jet­zt der Milchquoten­verord­nung ist jedoch keine per­sön­liche Über­tra­gungs­beschränkung im Sinne der genan­nten Norm.

Das fol­gt aus dem Regelungszweck des § 8 Abs. 1 MOG. Denn nach Satz 1 dieser Bes­tim­mung müssen die Anord­nun­gen in der Rechtsverord­nung zur Durch­führung von Regelun­gen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG erforder­lich sein. Eine solche Regelung ist hier die Verord­nung (EG) 1234/2007 (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Die genan­nte EG-Verord­nung dient der Schaf­fung ein­er gemein­samen Agrar­poli­tik und ein­er gemein­samen Organ­i­sa­tion der Agrar­märk­te, nicht aber dem Schuld­ner­schutz in der Einzelzwangsvoll­streck­ung oder der Insol­venz. Im Erwä­gungs­grund Nr. 30 zur genan­nten Verord­nung heißt es dementsprechend, im Sek­tor Milch und Milcherzeug­nisse sei die men­gen­mäßige Beschränkung der Erzeu­gung über die Erhe­bung ein­er Abgabe über viele Jahre ein wesentlich­es Mark­t­poli­tikin­stru­ment gewe­sen. Die Gründe für dessen Beibehal­tung bestün­den fort. Nach Erwä­gungs­grund Nr. 36 ist Hauptziel der Milchquoten­regelung weit­er­hin, das Ungle­ichgewicht zwis­chen Ange­bot und Nach­frage auf dem entsprechen­den Markt und die daraus resul­tieren­den struk­turellen Über­schüsse zu ver­ringern und so ein besseres Mark­t­gle­ichgewicht zu erre­ichen. Die Bes­tim­mungen in Art. 65 ff. der Verordnung/EG Nr. 1234/2007 zie­len dementsprechend auch auf die Regelung der genan­nten mark­tor­gan­isatorischen Fra­gen ab. Nor­men, die bezweck­en, die Land­wirte – etwa zu ihrer Förderung – in Zwangsvoll­streck­ung und Insol­venz zu begün­sti­gen, sind darin indessen nicht enthal­ten.

Wie let­ztlich bere­its der Bun­des­gericht­shof aus­ge­führt hat, ste­ht die Pfänd­barkeit und damit ver­bun­den die Zuge­hörigkeit der Milchquote zur Insol­venz­masse den mark­tor­gan­isatorischen Zielset­zun­gen aber nicht ent­ge­gen. Denn es macht keinen Unter­schied, ob der Milcherzeuger selb­st oder im Falle sein­er Insol­venz der Insol­ven­zver­wal­ter von der grund­sät­zlich gegebe­nen Möglichkeit Gebrauch macht, die Quote im Über­tra­gungsstel­len­ver­fahren an einen anderen Milcherzeuger zu veräußern.

Mit anderen Worten, orig­inär zwangsvoll­streck­ungsrechtliche oder insol­ven­zrechtliche Regelun­gen ohne mark­tord­nungsrechtliche Rel­e­vanz, wie die Anord­nung der Unpfänd­barkeit der Milchquote bzw. ihrer Nichtzuge­hörigkeit zur Insol­venz­masse, wären von Inhalt, Zweck und Aus­maß der geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­lage nicht gedeckt und damit unwirk­sam (§ 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Deshalb kann die Milchquoten­verord­nung ungeachtet ihrer Begrün­dung auch nicht in diesem Sinne aus­gelegt wer­den. Ihre Wirk­samkeit auf der Basis ein­er mit der geset­zlichen Ermäch­ti­gungs­grund­lage übere­in­stim­menden Ausle­gung bleibt davon unberührt.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Beklagten und des Beige­lade­nen liegen auch die Voraus­set­zun­gen des § 26 Milchquoten­verord­nung für die Über­tra­gung der Milchquote durch den Insol­ven­zver­wal­ter vor. Die Gläu­bigerver­samm­lung hat gem. §§ 156, 157 InsO die Ein­stel­lung des Geschäfts­be­triebs des Beige­lade­nen beschlossen und der Kläger in der Fol­gezeit die Insol­venz­masse veräußert. Dadurch haben die Insol­ven­zgläu­biger von der ihnen zur Ver­fü­gung ste­hen­den Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Milcherzeu­gungs­be­trieb des Beige­lade­nen als Insol­ven­zschuld­ner (wie in § 26 Milchquoten­verord­nung vorge­se­hen) im Rah­men des Insol­ven­zver­fahrens aufzulösen. Eine andere Form der Betrieb­sauflö­sung beste­ht im Insol­ven­zver­fahren auch nicht.

Ver­wal­tungs­gericht Freiburg, Urteil vom 12. Okto­ber 2010 – 3 K 1198/09

Milchanlieferungsquote in der Insolvenz des Milchbauern